榆林市人民政府关于加强榆林城市规划区土地管理的意见

各县区人民政府，市政府各工作部门、各直属机构：
为了加强榆林城市规划区土地统一管理，规范建设用地审批、使用和管理行为，切实解决多家管地、多头供地、违法用地、炒买炒卖土地等突出问题，有效保障城市规划和土地管理的严肃性，加快推进榆林区域中心城市建设，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、法规和政策，经市政府研究，现就加强榆林城市规划区土地管理工作提出如下意见：
    一、理顺关系，建立中心城区土地统一管理新体制
    （一）整合土地管理体制。整合城市规划区中400平方公里中心城区范围内的土地管理职能，建立以市主导、县区配合、各负其责、利益共享的土地统一管理新体制，实行市政府对中心城区土地的统一规划、统一征收、统一储备、统一开发、统一供地和统一管理。
    （二）明确土地统一管理职能划分。中心城区的土地利用总体规划、城市总体规划及详细规划由市政府组织编制，市国土资源局、市规划局按各自职能实施。土地统征工作由市政府统一领导,县区紧密配合，国土资源部门具体实施，其中：市政府负责制定土地统征计划、筹集土地统征资金；县区根据市政府制定的计划，具体实施土地统征并将统征回的土地移交纳入市政府土地储备库。土地储备、开发、供地统一由市政府负责，市国土资源局具体实施。
    （三）合理分配土地收益。中心城区土地收益由市政府统一收取，再与县区进行合理分配。统征储备农用地、未利用地采取资金统一筹集、成本分别承担、收益合理分配的办法。统征土地及土地前期开发、用地报批所需资金由市政府统一筹集，并纳入土地储备成本。土地出让后，市政府按出让成交价提取土地出让金，剩余部分扣除土地统征储备成本后由市、县区按3：7比例分成。统征储备存量建设用地的成本由市政府承担，收益归市政府。
    二、严格管理，实现政府对土地一级市场的高度垄断
    （四）建立严格的土地一级市场管理新机制。征收收回土地、储备土地、以划拨或出让方式供应土地属政府职能，必须由政府掌控。要严格管理一级市场，规范搞活二级市场，加快建立新增建设用地通过统征一个渠道进、储备一个池子蓄、有形市场一个龙头出的土地一级市场管理新机制，从源头上提高土地管理的主动性、有效性。
    （五）把新增建设用地全部纳入政府统征储备的主渠道。严禁违法协议征地，禁止建设用地单位或个人与被征地村组、单位协商征地。未经市政府统征的土地，县区政府不得批准提供土地，国土资源部门不得受理土地规划调整、建设用地预审和用地报批申请，市发改、林业、规划等部门不得办理项目立项、使用林地、规划选址等审批手续。已办理使用林地等前置手续、但未经市政府统征也未办理用地批准手续的，一律不得使用土地。
    （六）依法储备土地并为开发建设创造条件。通过土地储备，依法完成政府统征储备土地的项目立项、规划选址、使用林地、土地征收、农用地转用等上报审批工作，使储备土地变为合法用地；进行拆迁平整、围墙砌筑、植被覆盖和配套基础设施建设等前期开发，使储备土地变为净地、熟地和具备开发条件的建设用地。
    （七）依法组织统一供地。土地具备供应条件后，统一由市国土资源局组织在土地有形市场公开供地。凡工业用地、经营性用地和有两个以上意向用地者的土地一律实行招拍挂公开出让。对按规定应通过招拍挂方式公开出让土地的，发改、规划部门不得先行给具体对象办理项目立项、规划选址等审批手续。以出让方式提供国有建设用地使用权的，出让前由市规划局依据控制性详细规划，提出出让土地的位置、使用性质、开发强度等规划条件，未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。加强储备土地的管理，未经市政府批准任何单位不得使用储备土地。
    （八）严禁划拨建设用地非法入市流转。对划拨建设用地实行严格的用途管制，确需改为经营性用地或需转让土地使用权的，必须报经市政府批准后，由市国土资源局组织采取招拍挂方式公开出让，并按市场价补缴土地出让金，也可由市政府依法收回或收购。禁止党政机关、事业单位和国有企业利用自管划拨建设用地建设住宅或与本单位工作无关的建设项目，严禁单位利用自管划拨建设用地以各种形式与开发企业合作、合资进行房地产开发。
    （九）加强农民集体土地管理。强化集体农用地用途管制，严禁村组自行在集体农用地上进行非农业建设，严禁村组通过签订承包、出租、转让协议等形式将集体农用地提供给其他组织或个人进行非农业建设。进一步规范集体建设用地管理，严禁集体建设用地通过合作、合资等形式进行房地产开发。加快集体建设用地优化整合，鼓励对城中村进行集中改造，按照城市规划建设新型城市社区。
    （十）严格土地出让收益管理。认真执行土地出让金收缴管理制度，禁止以任何形式减免土地出让金，情况特殊的必须先收缴然后由财政按规定以项目安排支出。及时更新调整榆林市区基准地价，使其与土地市场价格相衔接，在此基础上，根据市场情况进行地价评估，以此作为收取土地出让金的依据。原出让土地改变用途、容积率的，必须按规定补缴不同用途、容积率的土地差价。经批准利用划拨建设用地从事经营性出租的，其出租收益中属土地收益的部分应上缴市财政，具体办法由市国土资源局另行制定。
    三、创新模式，不断拓宽土地统征储备渠道
    （十一）以多种形式征收集体农用地。征收集体农用地以货币补偿为主要形式，补偿按区片征地补偿标准执行。市国土资源局要根据有关规定，综合考虑不同区片的位置、地类、规划、市政基础设施配套等情况，结合现行补偿标准进行测算，将中心城区可用于建设的农用地划分若干区片，并制定相应的区片征地补偿标准，报经市政府批准后实施。
在实行货币补偿的同时，充分考虑被征地农民的当前利益和长远生计问题，调整过去“征一批一免一”的简单做法，积极推行货币补偿与安排村民生活安置用地相结合的办法征收集体农用地。政府在征收土地时，根据村组人均土地、住房及其它建设项目用地等情况，给村组安排一定面积的村民生活安置用地，其余土地由政府按区片征地补偿标准补偿后予以征收。给村组安排的生活安置用地与政府征收的土地统一由市国土资源局进行用地报批、前期开发、编制详规、组织供地，用地报批和前期开发所需费用各自分别承担。村民生活安置用地可按划拨方式供应，优先解决村民住宅、公益事业用地；进行经营性开发的必须以招拍挂方式公开出让，并按出让成交价缴纳土地出让金。村民生活安置用地因规划等因素限制不能单独供地时，可将村民生活安置用地与政府征收的土地一并统一公开出让。土地出让后，收益按政府和村组所占面积的份额进行分配，其中村组分配的份额要按出让成交价缴纳土地出让金。城市基础设施建设占用村组土地较多、村组剩余土地不足以满足村民生活安置的，可由政府另行调剂土地弥补。给村组安排村民生活安置用地的具体办法，由市国土资源局另行制定。
    在征收土地过程中，要根据有关规定，加强和改进被征地农民的社会保障，保证被征地农民现有生活水平有提高、长远生计有保障。
    （十二）依法收回国有土地使用权。
    1、收回国有农林场、科研、军事等单位管理的农用地，按照行业主管部门的相关规定予以补偿。
    2、收回单位或个人管理使用的划拨建设用地，以取得土地的成本及土地开发整理的投入为基础核定补偿。
    3、经核准报废的公路、铁路、机场、矿场使用的土地，无偿收回，不予补偿。
    4、因单位撤销、解散、迁移、产业结构调整等原因停止使用原划拨的国有土地，无偿收回，不予补偿。
    5、土地闲置满一年不满两年的，由市国土资源局依法按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费；闲置超过两年的，一律无偿收回、不予补偿。
    6、未按法定程序批准、提供、使用或转让土地的，一律无偿收回，不予补偿。
    7、给单位新划拨建设用地且达到用地定额的，其原有建设用地予以收回，补偿按新旧建设用地的取得成本为基础进行核定。
    8、土地使用权属市属国有单位的划拨土地，在保证单位正常使用的情况下，其土地由市政府统一调配，明显超出实际需要的土地经审核认定后由市政府收回。
    （十三）协商收购、置换土地使用权。对已出让的建设用地可通过协商予以收购。对土地使用权转让价格明显低于市场价格的，由政府行使优先收购权予以收购。对不同位置、不同用途的土地可按使用价值相近的原则相互置换，可以以地易地，也可附带货币补偿。
    （十四）整合政府储备土地。将榆林经济开发区和市城投集团管理的土地全部纳入市政府土地储备库，供地统一由市国土资源局组织实施，土地收益上缴财政后，再划转开发区和城投集团管理使用。
四、加大投入，实现土地储备资金的良性循环
    （十五）不断拓宽土地储备资金的来源。完善国有土地收益基金制度，将土地出让后市政府纯收益的20％纳入国有土地收益基金，再由市财政每年安排一定的土地统征储备周转资金，专项用于土地统征储备。市土地储备中心要充分发挥在融资方面的优势，采取储备土地抵押、土地出让收益质押等多种形式积极争取银行贷款，使其成为土地统征储备资金的重要来源。
    （十六）加强土地统征储备资金管理。严格执行“收支两条线”制度，储备土地出让收入全额上缴市国库，县区的收益由市财政安排拨付，市国土资源局发生的土地统征储备成本由市财政及时返还。同时，根据土地储备自身的特点，灵活安排土地储备资金，尽量缩短土地储备周期，努力提高资金使用效率。
五、统一思想，切实加强对城市规划区土地管理工作的领导
    （十七）统一思想认识。加强城市规划区土地管理是市委、市政府贯彻国家最严格土地管理制度的一项重大决策，是解决城市规划区土地管理突出问题的一个重大举措，是建立区域中心城市土地统一管理机制的一次重大创新。实现对城市规划区土地的集中统一管理，其根本目的在于通过整合土地管理职能、合理分配土地收益、依法严格土地管理、强化土地统征储备等措施，为城市规划的有效实施提供可靠保证，最终实现城市发展、群众受益、社会和谐的目标。因此，各级政府、各有关部门一定要站在区域中心城市建设的大局和促进榆林经济社会跨越发展的高度，充分认识加强城市规划区土地管理的重大现实意义和战略意义，把思想统一到市委、市政府的重大决策上来，共同为加强城市规划区土地管理做好工作。
    （十八）加强组织领导。加强城市规划区土地管理工作涉及众多的管理主体，必须建立强有力的组织领导机构。市政府成立榆林市城市规划区土地管理工作领导小组，由市长任组长，主管副市长任副组长，市政府主管秘书长和发改、监察、财政、国土、林业、规划、城建、公安等部门和相关县区政府主要负责人为成员。领导小组下设办公室，负责日常工作。办公室设在市国土资源局，主任由市国土资源局局长兼任。各级各有关部门要通力协作，密切配合，全力支持城市规划区土地管理工作。市发改委要加强对土地统征储备有关项目的立项审批工作；市监察局要加大对土地违法案件相关责任人的查处力度；市财政局要做好土地统征储备资金的筹集安排和出让收益的分配管理；市林业局要及时办理统征土地中涉及使用林地的相关审批手续；市规划局要及时办理统征储备土地的规划选址等审批手续；市城建局要及时实施储备土地周边的基础设施建设工程；市公安局要重视土地违法案件的立案侦查工作；新闻单位要加强宣传，创造良好的舆论氛围；县区政府要搞好服务，认真完成本县区承担的土地统征任务。
    （十九）加大工作力度。城市规划区土地管理积累的问题较多，加强管理会遇到一定的阻力和困难，必须加大力度、强力推进。要开展多种形式的宣传教育活动，在全社会形成依法管地、依法用地的良好氛围。要依照有关文件精神集中开展一次查处违法用地的专项行动，重点查处协议征地、非法炒买炒卖土地、未批先用、批少占多、擅自改变土地用途和容积率、利用划拨土地进行经营性开发等违法行为，务求取得实效。
    （二十）严明组织纪律。加强城市规划区土地管理必然会触及一些非法利益获得者，各级干部特别是领导干部要坚持原则，自觉地反对和抵触各种违法行为，带头模范执行土地管理法律法规和政策。要严明组织纪律，对公职人员违反土地管理法律法规，违法批准、提供或使用土地，违反程序转让土地，参与炒买炒卖土地等，按有关规定严肃查处。对导致违法行为发生的有关责任人，特别是起决定性作用的领导干部，要依法追究党纪政纪责任，构成犯罪的依法移交司法机关。有关县区和市级各部门、各单位要认真贯彻执行本意见的相关规定，执行不力的监察部门要严肃追究责任。
    本意见下发后，市、县区政府文件的规定如与本意见精神不相符的，按本意见执行。
 
                       二○○九年十月十三日