各县(市)、区人民政府,市人民政府有关部门:
《新乡市农村土地开发利用与改革实施方案》已经2018年5月9日市政府第95次常务会议审议通过,现印发给你们,请认真贯彻执行。
新乡市人民政府
2018年6月7日
新乡市农村土地开发利用与改革实施方案
为深入贯彻落实党的十九大精神,持续推进乡村振兴战略深入落实,全力助推打赢脱贫攻坚战,全面深化我市农村土地开发利用与改革创新,制定本实施方案。
一、总体要求
(一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导,以贯彻落实乡村振兴战略为统领,站位全市经济社会发展大局,积极深化我市农村土地开发利用与改革创新,通过创新思路、创新模式、创新机制,不断挖掘资源保障潜力,破解全市耕地保护难题,提高资源利用效率,增值土地资源的资产价值和资本价值,带动全市农村土地资源利用方式和发展方式的转变,为推动新乡高质量发展做出更大贡献。
(二)主要任务。围绕推进“五个国土”建设、实现“六个全覆盖”目标,综合运用行政、市场、经济、科技四种手段,大力实施高标准农田及土地整治,统筹占补平衡指标使用管理,使之成为提高粮食产量质量和解决耕地占补平衡、占优补优问题的主要渠道;加大乡村建设用地复垦力度,盘活利用农村低效闲置建设用地,完善节余建设用地指标交易,使之成为缓解乡村建设和城市发展对建设用地需求压力的重要抓手,全力支持实施乡村振兴战略和巩固脱贫攻坚成果,为促进我市新型城镇化、农业农村现代化发展提供有力的土地和资金保障。
(三)基本原则。农村土地开发利用与改革要坚持以人民为中心、以市场为导向,切实做到坚持尊重农民意愿、维护农民权益原则;坚持政府主导、部门联动原则;坚持统筹兼顾、因地制宜原则;坚持试点先行、先易后难原则;坚持边探索、边总结、边完善原则,扎扎实实,稳步推进,有序开展。
二、实施范围
农村土地开发利用与改革的实施范围是农村耕地和乡村建设用地。农村耕地实施范围是指辖区范围内的永久基本农田、一般耕地和宜耕后备资源;乡村建设用地实施范围是指农村集体经济组织兴办企业、公益事业或者农民建设住宅所需占用的农村集体土地以及国有的独立工矿用地。
坚持在先行先试中稳步推进改革,农村耕地改革每个县(市)选定2个乡(镇),每个区选定1个乡(镇、办事处)试点;乡村建设用地改革每个县(市)选定3个行政村,每个区选定1个行政村试点。两项试点选择坚持统筹兼顾,原则上做到与村级土地利用规划编制试点选择相一致,并通过以点带面,逐步在全市范围内推进。
三、实施路径和政策措施
推进农村耕地、乡村建设用地改革是深化我市土地利用综合改革的重要环节,是一个渐进过程和系统性工程,要坚持稳中求进的总基调,确保土地利用综合改革有序实施。
(一)农村耕地改革
1.开展耕地保护与提升潜力调查。坚持生态保护优先的前提下,调查摸清全市范围内永久基本农田、一般耕地和宜耕后备资源的面积、类型、权属和分布情况。特别是历史形成的未纳入耕地保护范围的园地、残次林地以及坑塘、水面、零星地物等适宜开发的农用地,确定未整治耕地质量提等升级潜力图斑,完成耕地质量提等升级潜力调查评估。根据数量调查和等级评估成果,制定合理的高标准农田建设规划,明确每个项目增加耕地面积和耕地提等升级的具体指标。科学分解下达各县(市)、区2018—2020年度实施高标准农田建设任务和新增耕地计划,完善市级高标准农田建设项目储备库。
2.大力推进土地整治和高标准农田建设。大力实施高标准农田及土地整治,统一制定规划、统一建设标准、统一上图入库、统一监管考核,把土地整治项目和高标准农田建设新增优质耕地,统筹用于落实补充耕地。建立政府主导、社会参与的工作新机制,支持土地整治多元投资模式,推动整合涉农财政资金集中投入土地整治和高标准农田建设,积极引导农村集体经济组织、农民个体、新型农业经营主体等组织或个人根据土地整治规划,投资或参与土地整治项目。
3.推广先进农业灌溉技术节地增地。在农村耕地改革试点范围内推广喷灌、滴灌等先进灌溉技术,减少沟渠、田埂等对耕地的占用,提高耕地利用率。切实发挥土地整治项目规划引领作用,提高先进节水、节地灌溉技术应用对新增耕地的影响。鼓励土地整治项目资金优先向采用先进节水、节地灌溉技术的土地整治项目倾斜。
4.完善耕地占补平衡指标统筹使用制度。对开展土地整治产生的、其他途径产生的耕地占补平衡指标(包括数量和质量两种指标)进行科学管理,通过“算大账”的方式,将土地整治项目验收确认的新增耕地数量、新增水田和新增粮食产能,以县(市)、区行政辖区为单位建立3类指标储备库,实行分类管理、分别使用。加强占补平衡指标合理使用监督审查,核减不合理用地占补平衡指标配备,市级统筹部分优先保障市级以上重点项目、市政府储备用地项目及郑洛新国家自主创新示范区新乡片区核心区项目用地。
(二)乡村建设用地改革
1.编制土地整治规划和村级土地利用规划。加快土地整治规划和村级土地利用规划的编制、审批、实施,强化与城乡规划、生态环境、社会事业等各类规划相衔接,实现多规合一。选取开展新型农村社区建设、土地整治和特色景观旅游名镇名村保护的地方,以及现状农村建设用地规模较大、村庄面貌相对破旧、基本公共服务和农田配套设施相对薄弱的地方,启动村级土地利用规划编制试点。在符合土地利用总体规划前提下,允许县级政府通过编制村级土地利用规划,调整优化村庄用地布局,统筹布局农村生产、生活、生态空间,尤其是突出村庄拆旧复垦,促进土地资源在城乡间有偿流动,助力乡村建设用地改革,推动乡村振兴。
2.全面掌握乡村建设用地利用状况和复垦潜力。组织对乡村建设用地使用情况进行详查,掌握城镇规划区外的空心村、乡村公益事业空闲地、乡镇企业空闲地、小散乱污企业占地、砖瓦窑、工矿废弃地、未来需要拆迁的农村居民点等各类具有腾退复垦潜力的乡村建设用地面积、使用现状等情况。合理测算2020年前各地能够产生宅基地复垦券和城乡建设用地增减挂钩指标、耕地占补平衡指标以及指标交易收益。
3.多途径整治复垦乡村建设用地。通过整合财政资金、引入社会资本投入和鼓励农民自发开展复垦等多种途径,进一步加大乡村建设用地复耕力度,规范复垦实施管理和验收程序,明确指标入库和权属调整办法。对拆旧复垦积极的县(市)、区进行奖励。坚持“谁投资、谁受益”原则,充分调动乡镇政府和行政村、农民参与乡村建设用地复垦的积极性。
4.探索完善指标交易机制。结合黄河滩区居民迁建,支持封丘县、原阳县产生的宅基地复垦券,通过省级交易平台跨市交易。积极探索全市56个非贫困县深度贫困村增减挂钩节余指标市域内流转使用政策,提高土地级差收益。各县(市、区)通过乡村建设用地复垦等措施产生的占补平衡指标、城乡建设用地增减挂钩指标,优先满足当地项目建设需要,节余部分实行全市调剂。市域范围内指标跨县域使用的,按照市国土部门制定的指导价格进行交易。
5.加强农村宅基地管理。开展农村房地一体不动产登记,严格落实“一户一宅”政策,严格限定宅基地面积,农村建房要坚持先规划后建房。探索农村宅基地有偿退出机制,对一户多宅、超标准宅基地、空闲宅基地进行调查摸底,鼓励各地结合当地实际情况,建立完善农村宅基地退出、核减、复垦、验收、补偿等机制,增加农民宅基地财产性收入。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权,在充分保障农民宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下,探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地,按照规划要求和用地标准,改造建设民宿民俗、创意办公、休闲农业、乡村旅游等农业农村体验活动场所。
6.有序推进“人地挂钩”政策落实。研究出台《新乡市建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施办法》,充分考虑经济社会发展水平、土地利用现状、节约集约用地要求和人口规模等因素,依据进城落户人口数量和流向,综合考虑各地户籍人口和常住人口变化情况,科学预测规划期内进城落户人口总规模和城镇新增建设用地规模,并统筹做好相关用地布局安排。到2020年,全面建立科学合理的人地挂钩机制政策体系,区域和城乡用地结构布局更加优化,土地节约集约利用水平显著提高,为实现我市2020年常住人口城镇化率达到56%的发展目标提供用地保障。
四、实施步骤
(一)调查摸底阶段(2018年6月上旬)
依托各县(市)、区前期成立的土地调查工作机构,结合第三次全国土地调查,对农村耕地保护和提升潜力、乡村建设用地利用状况和复垦潜力进行全面调查摸底、测算。在调查摸底基础上,根据本辖区实际制定具体实施计划。
(二)选择试点阶段(2018年6月下旬)
根据农村耕地、乡村建设用地调查摸底结果,结合村级土地利用规划、土地整治规划等,优先选择新增耕地面积潜力较大且质量提升明显区域作为农村耕地改革试点,优先选择集中连片且具有较大腾退复垦潜力区域作为乡村建设用地改革试点。
(三)试点实施阶段(2018年7月-2020年6月)
以项目为抓手,大力推进土地整治和高标准农田建设,加大乡村建设用地复垦力度,按照立项、实施、验收、备案实施步骤循环推进,形成各类指标有计划可持续供应,进一步完善整治、复垦指标的交易和使用管理。
(四)总结提高阶段(2020年7月-2020年12月)
坚持边推进工作,边总结经验,边完善措施,边整改提高的原则,妥善处理工作存在的突出问题,确保工作成效。在总结经验基础上,稳步推进农村耕地、乡村集体建设用地开发利用方式改革,与城镇土地开发利用与改革协调形成全市土地利用综合改革逐步推进的态势。
五、保障措施
(一)高度重视,提高站位。开展农村土地开发利用与改革是落实乡村振兴战略的重要举措,是当前和今后一段时期贯彻落实“六个全覆盖”“五个国土”发展思路的主要任务,是深化全市国土资源管理创新和推进土地利用综合改革的核心环节,是将经济和市场手段完全纳入国土资源管理中心工作的具体实践。各地要切实提高认识,改进作风,真抓实干,按照统筹兼顾、试点先行、先易后难、逐步完善的思路,推动农村土地开发利用与改革任务深入落实。
(二)统筹兼顾,科学实施。各地要按照土地利用综合改革的总体要求,结合城镇土地开发利用与改革步调,统筹兼顾制定符合当地实际的农村土地开发利用与改革行动方案。要充分调动各级党委政府、各相关部门特别是广大群众的积极性,共同参与推进改革,分享改革红利。各地要明确改革的路线图和时间节点任务,对本辖区内土地情况进行深入调研摸底,按照试点先行的原则,逐步推开,确保改革取得实效。
(三)宣传发动,营造氛围。加大农村土地开发利用与改革的宣传力度,向公众解读和宣传改革任务内涵和改革方向,营造合力推进土地集约节约利用的良好社会氛围。加强对改革过程中涌现出的先进典型和先进事迹的宣传报道,及时总结推广综合改革试点中的好经验、好做法。加强舆论引导,合理引导社会预期,及时回应社会关切,推动形成社会共识。
(四)严格考核,强化督查。市政府将加强对改革任务落实情况的跟踪分析和效果评估,建立监测、评估、公示、奖惩机制。各地要加快构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的国土资源管理新格局,统筹城镇土地开发利用与改革,切实推动土地利用综合改革全面深化。严格执行督查督办制度,对各项任务按照时间节点开展督查,既要督任务、督进度、督成效,也要查认识、查责任、查作风,确保改革取得实效、落到实处。