濮阳市人民政府关于进一步落实耕地保护工作的实施意见

濮政〔2016〕88号

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各县（区）人民政府，开发区、工业园区、示范区管委会，市人民政府有关部门：为全面落实最严格的耕地保护制度，坚决守住耕地数量、质量双重红线，深入实施《河南省人民政府关于进一步落实最严格耕地保护制度的若干意见》（豫政〔2015〕71号，以下简称《若干意见》）。现结合濮阳实际提出如下实施意见，请认真贯彻执行。
一、提高思想认识，明确目标责任
（一）充分认识耕地保护重要意义。我市正处于转型升级、赶超发展的关键时期，对资源的需求仍很迫切，保护耕地和保障发展的矛盾更加突出。加之我市耕地总量和人均耕地相对较少，耕地质量差异较大，现有耕地保有量和基本农田保护面积已接近目标任务底线，耕地保护的任务更加艰巨。各级各部门一定要充分认识我市耕地保护工作的极端重要性和现实紧迫性，切实增强大局意识、忧患意识。
（二）深入贯彻落实上级决策部署。十八大以来，党中央、国务院和习总书记对保护耕地和确保国家粮食安全尤为重视，作为治国理政重大任务进行部署论述；《若干意见》是当前今后一个时期深化河南土地管理的纲领性文件。贯彻落实《若干意见》精神，建立最严格的耕地保护制度，是落实党中央、国务院决策部署的责任担当，是有效保障河南经济社会快速发展的现实需要。《若干意见》明确了耕地保护总体目标，将耕地保护工作提升到战略的高度，在全国率先提出建立以耕地保护为首要任务的“大耕保”土地管理格局，创造性地提出了“管控、约束、补救、建设、倒逼、惩治”六大政策体系，对今后一个时期形成“保护”和“保障”双赢的协调发展，创建土地管理新格局，具有重要的战略意义。全市各级党委政府、各部门一定要站在国家粮食安全和保发展、促和谐的高度，将保护耕地工作摆在重要位置，全面深入学习贯彻省政府《若干意见》精神，严格落实各级政府在保护耕地工作中的主体责任；要统筹和用好行政资源、社会力量，调动一切积极因素，加强耕地保护工作宣传教育，建立健全耕地保护制度和管控机制；要把落实最严格耕地保护制度作为党委政府、机关部门的首要任务，科学统筹，多措并举，共同发力，抓紧抓好，努力构建“大耕保”格局，确保耕地保护取得实效。
（三）构建完善共同责任机制。落实政府主体责任，加强沟通和协调，形成合力，是做好耕地保护工作的保障。各县（区）政府对本行政区域内耕地保有量、基本农田保护面积、耕地占补平衡、土地整治及高标准基本农田建设等耕地保护各项任务负总责，政府主要领导是耕地保护的第一责任人，分管领导为直接责任人。要充分发挥国土资源管理共同责任机制作用，按照“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的要求，各司其职、紧密配合、主动作为，积极落实保护耕地共同责任。
国土资源管理部门要全面履行耕地保护职责，严格执行耕地保护各项法规政策，细化分解耕地保护责任目标，建立完善耕地特别是基本农田的管理体系，加大监管力度，会同有关部门共同做好耕地保护工作。农业部门要做好耕地地力管理工作，加强耕地地力提升、质量监测等，积极参与耕地保护责任目标履行情况考核；严格管理、有序引导农村土地流转，在坚持和完善最严格的耕地保护制度的前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包地抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股的方式发展农业产业化经营，同时引导新增耕地进行粮食种植，防止耕地“非农化”、“非粮化”。财政部门要按照国家和省有关政策规定，严格管理和使用涉土资金，重点保障耕地保护资金需求，确保涉农资金管理使用规范。环保部门要积极开展土壤污染调查，及时掌握和反馈全市耕地质量环境状况，积极探索对受污染耕地进行修复治理的办法。统计部门要积极做好相关统计工作，并参与耕地保护责任目标履行情况考核。审计部门要将耕地保护责任履行情况纳入领导干部经济责任离任审计内容，对政府投资建设项目预算、执行情况及竣工决算进行审计监管，保证资金的使用高效、安全。监察部门要监督检查各级政府、各有关部门落实耕地保护责任制情况，对未严格履行相关职能的行为，进行责任追究。发展和改革、住房建设城乡规划、交通运输和林业、水务等部门在编制规划、项目审批和建设过程中，要正确处理耕地保护与发展建设之间的关系，努力做到有力保护、有效保障、有序开发。
二、编制规划计划，强化管控作用
（四）强化土地规划管控约束作用。以土地利用总体规划为依据，明确下达各县（区）耕地和基本农田的保护数量和质量目标，切实加强对各区域、各行业的土地利用计划和结构的调控。各县（区）政府和市政府有关部门在编制行业规划时，必须首先符合土地规划，严禁擅自改变基本农田布局，降低基本农田质量标准。新建项目选址应符合土地利用总体规划和城乡建设规划，尽量减少占用耕地，严禁突破土地规划范围随意选址占用耕地。
（五）严格土地利用年度计划管理。落实土地利用计划差别化管理政策，实行新增建设用地计划指标与耕地保护任务完成情况相挂钩的分配机制，对耕地占补平衡任务落实不到位、土地利用粗放浪费、违法违规占用耕地突出的县（区）相应减少年度土地利用计划指标。
三、划定基本农田，实行永久保护
（六）全面落实基本农田划定任务。各地各部门要充分认识永久基本农田划定工作的重要意义，严格按照上级有关要求，既要划足划好基本农田，把城市周边、交通沿线的优质耕地划定为永久基本农田实行特殊保护，同时又要为科学发展留足空间，做到“突出保护、兼顾发展”。工作中，要坚持统筹协调，突出“全市一盘棋”，摒弃部门和地方思想。划定要稳步有序推进，在确保完成上级规定时点任务的基础上，确保工作质量，工作要主动、政策要吃透、推进要有力，通过划好永久基本农田，形成“数量、质量、生态”三位一体的保护格局，为保障国家粮食安全夯实基础。
（七）重大项目必须依法依规报批。任何单位和个人不得擅自占用和改变基本农田的性质用途。除国家、省重大能源、交通、水利等单独选址项目外，其他建设项目不得占用基本农田。对符合法定条件确需占用或改变基本农田现状的项目，要依法依规，严格按照法定程序报批，并将同等数量质量的耕地补划为基本农田。项目临时占用耕地，要按相关规定办理手续，并及时做好临时用地的复垦工作。
四、坚持占补平衡，确保占优补优
（八）认真履行占补平衡法定义务。占用耕地单位必须按照“占一补一、先补后占、占优补优”的原则，确保建设占用耕地与补充耕地的数量、质量相当。加强补充耕地计划管理，各县（区）要按照土地利用总体规划和年度土地利用计划，制定年度补充耕地储备计划，结合下年度补充耕地储备使用计划和建设用地报批计划，做到有序实施，有效开发。对暂时难以落实占优补优要求的省以上重点建设项目和民生项目，积极实行补救性保护措施，由承担补充耕地任务的县级政府作出“占优补优”承诺，并在承诺时限内落实到位。
（九）严格补充补划方案审查把关。国土资源管理部门要把落实占补平衡作为建设用地报批的必要条件，项目用地预审时，建设单位必须提供补充耕地方案，符合占用基本农田条件的项目需提供补划基本农田方案，并对补充耕地、补划基本农田作出安排；建设用地报批时，要严格落实补充耕地方案、补划基本农田方案。对出具占优补优承诺的县（区），要严格按照承诺时限，确保占优补优落实到位。
（十）积极探索占优补优方法途径。依照《国土资源部关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》（国土资规〔2016〕8号）精神及要求，各县（区）要立足自身条件和实际，通过对现有耕地提质改造、补改结合的方式，创新补改举措，拓宽占补平衡出路，破解占优补优难题，优先保障国家、省、市重点项目补充耕地需求；逐步加大补充耕地投资强度，适时调整耕地占补平衡指标最低保护价费用标准，组建全市耕地占补平衡指标交易平台；未经市政府同意，各县（区）一律不准向市外流转指标，擅自外流的，要追究县（区）政府和有关部门责任。
（十一）严格落实耕地地力保护和提升措施。积极探索耕作层土壤剥离，用于新开垦耕地、劣质地或其他耕地的土壤改良。各县（区）政府要制定本地的耕地质量建设规划，要优化项目规划设计，按照高标准农田建设要求，完善田、水、路、林等农田设施；加强耕地地力保护和提升工作，因地制宜开展秸秆快速腐熟还田、增施有机肥、种植绿肥等工作，提高耕地基础地力；在保护生态环境的前提下，加大补充耕地力度和资金投资额度，有序推进宜耕后备资源开发，培肥补充耕地土壤，满足各项建设对补充耕地的合理需求；推广深耕深松技术，构建合理耕作层，实施测土配方施肥，提高资源利用率；采取地力定向培育、强化土壤投入品监管、有效管理污肥污水施用等措施，预防和消除土壤污染，建立完善的耕地质量监测体系，开展耕地质量等别年度更新评价和补充耕地质量等级评定工作。
五、加强土地整治，惠及农村农民
（十二）高度重视基本农田质量建设。将高标准基本农田建设纳入政府年度工作目标体系，依据上级下达的年度高标准基本农田建设任务，科学编制土地整治规划，结合国家、省实施的土地整治工程，积极有序实施规模相当的土地整治项目，按照规划设计的建设标准，在规定时间内保质保量完成任务，新建成的高质量耕地，及时纳入基本农田进行管理。同时，整合各类涉农资金，组织协调涉农部门积极实施高标准粮田“百千万”工程，不断提升耕地生产能力，以达到稳定耕地面积、提升耕地质量的整治目的。
（十三）切实抓好土地整治项目实施。实施土地整治项目建设是国家重大惠民政策的体现，各县（区）要建立以政府主管领导为组长、各相关部门负责人为成员的土地整治工作领导小组，重大土地整治项目要设立建设指挥部，切实加强土地整治项目建设的统筹、管理与协调，确保按期完工、交付使用、发挥效益。严格执行财经纪律和项目建设管理规定，严禁资金挪用、滞留和闲置。对违反项目建设管理规定逾期不能竣工验收、不能及时发挥效益和违反专项资金使用规定以及财经纪律的，追究责任、严肃问责，构成犯罪的依法移交司法部门处理。
（十四）统筹做好项目后期管护工作。做好已竣工项目的移交、管护工作，防止建成设施损毁、丢失和遭到破坏；各县（区）、乡（镇）政府和村（组）干部要积极引导农民进行种植业生产，防止出现土地撂荒或被建设占用。市国土资源局要适时对各类土地整治项目建设质量、进度和管理情况进行督导检查。
六、鼓励综合开发，促进节约集约
（十五）充分利用存量空闲土地。坚持“以用为先、积极稳妥、有序消化、依法清理、源头预防”的原则，加强对城镇空闲土地综合治理，不断提高征地率、供地率和利用率。各类建设项目选址要优先利用存量建设用地、未利用地等非耕地。经过论证确实无法避让耕地的，要严格执行国家各类土地使用标准，努力做到不占或少占耕地。可能造成耕地污染的建设项目，选址时要远离耕地尤其是基本农田，在保障发展的同时要切实保护好耕地，特别是保护好永久基本农田。同时，积极探索、科学合理利用地下空间，缓解建设项目占用耕地的压力。
（十六）持续开展闲置国有建设用地处置工作。严格落实土地利用动态巡查制度，督促项目及时开工竣工，加大闲置土地处置力度，推进国有建设用地二次开发利用。对闲置建设用地确实无法开工建设的，应采取改变用途、等价置换、安排临时使用和政府依法收回、收储等途径及时处置、高效利用。
（十七）不断提高集体建设用地节约集约利用水平。巩固空心村、砖瓦窑厂和工矿废弃地整治成果，加大农村空闲地、荒坡地以及低效利用地的清理盘活力度；按时完成农村集体土地使用权确权登记发证，对历史遗留的一户多宅和闲置宅基地，根据农村土地制度改革要求，探索推进农村宅基地有偿使用制和自愿有偿退出机制，引导农民向城镇和中心村集中，实现增加耕地、节约用地、优化布局的目标。
（十八）坚决避免出现新增空闲土地。按照控制总量、减少增量、增加流量、盘活存量、提高质量的要求，逐步减少新增建设用地计划指标，强化城乡建设用地规模刚性约束，遏制土地过度开发和建设用地低效利用，提高土地利用效率，倒逼用地方式和发展方式转变。严把土地报批和供应关口，加强批后监管，落实项目竣工联合验收制度，综合运用行政、经济、法律等手段，严格控制新增空闲土地，确保节约集约用地和保护耕地有机统一。
七、加大执法力度，严格土地监管
（十九）严厉打击非法占用耕地行为。认真落实《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部第15号令）、《中共河南省委办公厅、河南省人民政府办公厅印发〈关于建立健全国土资源执法监管责任机制的意见〉的通知》（豫办发〔2014〕25号）、《中共濮阳市委办公室、濮阳市人民政府办公室关于建立濮阳市国土资源管理共同责任制的实施意见》（濮办〔2012〕59号），各级党委、政府及其派出机构主要负责人是本辖区国土资源管理的第一责任人。各县（区）政府（管委会）要建立完善国土资源执法监察共同责任机制，切实履行国土资源管理主体责任，市法院、检察、监察、公安、发改、国土资源、住建、财政、人社、规划、综合执法、农业、工商、环保、林业、信访、市政、供电等部门依照职责共同做好对违法违规占用耕地和基本农田行为的制止、查处、案件执行和有关人员的责任追究工作。各县（区）政府（管委会）要制定发现、制止、报告、查处违法占用耕地和基本农田的措施办法，切实做好违法用地的拆除和复耕；进一步加强国土资源执法监察队伍建设，确保人员编制到位，工作经费到位，执法车辆到位；坚持土地动态巡查制度，将土地违法违规行为发现在初始、解决在萌芽；进一步完善国土资源违法案件移送工作机制，建立健全国土资源部门与公安、监察、规划、审计、法院和检察院等部门协同联动机制和重大典型违法案件挂牌督办机制，进一步完善违法占地行为制止查处、拆除机制，持续保持高压态势，采取有效措施切实遏制违法占地行为；进一步完善卫片执法和日常执法相结合的机制，将卫片执法列入各级政府目标考核，努力减少土地违法成本，抓早、抓小，强化日常监管；进一步完善土地违法问责机制，加大违法整改力度，建立卫片执法公示制度，促进严格规范公正执法；严厉打击违法占地尤其是占用耕地和永久基本农田的行为。
八、严格目标考核，确保落实到位
（二十）严格执行落实考核考评机制。坚持把耕地保护目标纳入经济社会发展和领导干部政绩考核评价指标体系，认真做好耕地保护年度责任目标考核工作。各级政府要把保护耕地放到经济社会发展全局中进行谋划、统筹和推进；各级党委要把落实保护耕地主体目标责任纳入地方经济发展和领导干部政绩考评体系，并将考核结果作为对领导班子和干部综合考核评价的参考依据之一；要严格执行领导干部耕地保护离任审计制度，不断强化领导干部耕地保护的目标责任意识。
（二十一）严格落实督查问责奖惩举措。在年度卫片执法工作中本行政区域一个年度内违法占用耕地面积超过新增建设用地占用耕地总面积的比例达到10%、发生重大国土资源违法违规案件，被中央、省主流媒体、门户网站曝光并经核查属实的，或被国土资源部、省国土资源厅挂牌督办的，落实年度土地管理目标责任不力、没有完成预期目标任务的，对县（区）政府进行警示约谈；土地管理秩序混乱，致使一个年度内本行政区域违法占用耕地面积超过新增建设用地占用耕地面积15%以上，或造成恶劣影响、后果严重的，根据《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部第15号令），对所在县（区）政府主要领导和其他负有责任的领导进行问责；各县（区）、乡（镇、办）因组织不力，对违法占用耕地行为没有及时制止，造成本辖区1年内累计出现3宗情节严重的违法占用耕地和基本农田或1宗情节特别严重的违法案件的，追究当地党委政府主要负责人责任；各县（区）要对关系群众切身利益、社会广泛关注或造成恶劣社会影响的违法违规占用耕地和基本农田典型案件进行挂牌督办；对辖区内违法用地行为整改不力或对典型案件不挂牌督办的，市政府将进行挂牌督办并追究相关责任人的责任。
各级政府、各有关部门要从决胜全面建设小康社会、加快建设富裕文明和谐美丽新濮阳的战略高度，认真贯彻落实《若干意见》精神，进一步做好我市耕地保护工作。全市各级国土、农业、财政、水利、环保、统计、审计、监察、发改、住建、规划、交通、林业等部门要各司其职、密切配合，共同贯彻落实好《若干意见》的各项规定，抓紧制订有关配套措施。市委市政府督查局、市国土资源局要会同有关部门，加强对本意见贯彻执行情况的监督检查。




                                                                                                 2016年12月14日